质疑《机动车交通事故责任强制保险条例》
发布时间：2015年6月19日 青岛交通事故律师
今年3月21日，国务院制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下称《条例》）终于颁布，并将于今年7月1日正式开始实施。笔者粗略地阅读了该条例，在该条例即将实施之前，根据个人的理解，对《条例》提出一些不成熟的意见和看法，欢迎各位参与探讨。
一、关于《条例》的立法依据和保险的性质问题
《条例》第一条明确了制定本条例所依据的法律是《道路交通安全法》和《保险法》。因为《道路交通安全法》明确规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，具体制度由国务院制定。所以，为了配合《道路交通安全法》的实施，由国务院根据《道路交通安全法》的授权制定本条例，是不存在任何问题的。但是，笔者认为根据《保险法》制定本条例，值得商榷。
根据《保险法》第二条的规定，《保险法》所规范的保险指的是商业保险。商业保险的特之一是保险条款（包括保险责任、责任免除等）由保险公司自行制定，并报保监会备案。虽然《保险法》第十一条也规定，法律和行政法规可以强制订立保险合同，但是这里强制订立的保险仍是指商业保险。而《道路交通安全法》所规定的机动车第三者责任强制保险，不应该属于这种情形。它应该由国务院制定，保险公司的保险责任是按照法律规定执行。这种强制保险与《保险法》中规定的强制订立商业保险应该是不同的。强制订立的保险是商业保险，其保险责任是以保险公司条款所规定的保险责任为依据，而《据道路交通安全法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”的保险责任，则是完全是按照法律的规定来执行，保险责任并不由保险公司制定条款自行规定。
为了说明强制订立的商业保险与真正意义上的强制保险的区别，举例说明，其一，工伤保险。法律规定用人单位必须为劳动者交纳工伤保险费，参加工伤保险。这个保险是真正意义上的强制保险，在发生保险事故时，保险机构完全按照法律的承担保险责任，但该保险并不受保险法的调整；其二，旅行社责任保险。法律规定旅行社必须参加旅行社责任险，这个保险虽然是强制订立的，但却是商业性质的保险，保险责任是按保险公司的条款执行，并因为法律强制订立就改变这一保险的商业性。
另外，《条例》规定机动车强制保险业务实行“总体上不盈利不亏损的原则”。可见，机动车强制保险，不应该界定为商业性质的保险。因为商业保险属于企业的经营行为，而企业的任何经营行为都可能面临盈利或亏损的风险，如果以法律的形式保障这一业务既不亏损也不盈利的话，那就不是商业经营行为，而应该属于社会公益事业，或者属于社会保障事业。
因此，笔者认为机动车强制保险不应该属于商业保险，不应该以规范商业保险的《保险法》作为立法依据，这容易模糊人们对机动车强制保险性质的认识和理解，容易给司法实务适用法律带来困惑。
二、关于机动车强制保险的名称问题
《道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”，第七十六条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。
以上说明，《道路交通安全法》所规定的是“机动车第三者责任强制保险”，但是本条例所规定的保险名称却是“机动车交通事故责任强制保险”（以下称机动车强制保险）。这也是使我感到纳闷的地方，这一保险在名称上为什么要与法律的规定不一致呢？！法律衔接上的不一致，很可能给我们理解和运用这一强制保险带来的了一定的困难。
三、关于由商业性的保险公司运作机动车强制保险的问题
《条例》规定中资保险公司经保监会批准，可以从事机动车强制保险业务，可能是担心保险公司集体拒绝承保这一业务，《条例》同时规定保监会有权强制保险公司从事机动车强制保险业务。
刚才，我已经分析了机动车强制保险并不属于商业保险，但是条例却规定由商业保险公司来从事这一业务，当然有其考虑，比如现有的商业保险公司机构健全、分布广泛、业务熟悉、人力物力上均胜任这一业务，等等。但是，商业保险公司毕竟是企业，是以盈利为目的的。按常理，一个精明的企业家是不可能去做一个根本不会盈利的经营项目。但是，条例却强制性把这一项业务交给商业保险公司承保。笔者认为这是有背了市场经济的基本规律的。
首先，商业保险公司作为企业，是以追究盈利为目的，只有存在盈利的可能的项目，企业才会去经营，如果既不亏损也不盈利，那作为一家企业基本上就是在白干活，等于在是毫无意义的事情，或者说法律是在强迫企业做公益事业。
其次，企业真的会心甘情愿地做公益事业吗？在我看来，值得怀疑。对于一个企业来说，与其提供大量的人力物力去做公益事业，还不如抽调人力去做其他可能盈利的项目，这是企业家的本性决定。所以，我有理由相信保险公司不会心甘情愿地去做一项公益事业的。如果真是这样，今后可能出现的情况，很可能不是立法者所预期的效果。
四、关于“总体上不盈利不亏损的原则”的问题。
《条例》规定，机动车强制保险业务实行“总体上不亏损不盈利”的原则。笔者认为，基于在商业保险公司的运作强制保险的原因，很可能使“总体上不亏损不盈利”成为一纸空文，甚至可能成为保险公司获取利润的有力依据。
其一，保险公司作为当事人，最清楚其业务是否亏损或者盈利，这使得主动权完全掌握在商业性的保险公司手中。如果保险公司盈利，基于保险公司商业性的特点，它是不太可能主动调低费率的；如果保险公司确实亏损了，则一定会根据法律规定的“不亏损”原则要求提高费率。所以，最终的结果只可能出现“只盈利不亏损”的局面。
其二，即便保险公司盈利，保险公司一定有办法让监管部门相信其是亏损的。虽然条例规定，机动车强制保险业务要与其他保险业务分开管理，但是现实中能否分得开是一个问题，收入可以分开、保险赔款也可以分开，而管理成本的支出能分得开吗？保险公司其他业务如果占用了机动车强制保险的管理成本中（人力成本、业务用车、勘察成本等等），很多情况下是无法分清楚的。如果其他业务占用了机动车强制保险的费用，必然导致该保险业务的支出增加，最终能否真实地反映该业务的盈利和亏损情况，就大打折扣了。
其三，法律规定所谓“总体上不盈利不亏损”，仅仅是总体上讲，要落实到每一家保险公司，就可能有的保险公司亏损，有的保险公司盈利，就算我们的监管部门苛尽职守地履行监管义务，要评判是否总体上不盈利不亏损，这仍是一件非常艰难的事情；
其四，实现告诉我们，由于各种利益因素等原因，监管部门根本不可能完全尽到监管义务，使得人们很难真正了解保险公司承保的这一业务到底是亏损还是盈利。
据此，我有理由怀疑这所谓的“总体上不盈利不亏损原则”是否真的能够得到落实，能够起到保护广大机动车强制保险投保人的合法权利。
五、关于统一的保险限额的问题
《条例》规定，机动车强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。但是我们应该看到，我国各省、自治区、直辖市的人身损害赔偿标准是不统一的。全国实行统一的保险责任限额，是否会出现因地域差异导致受害人获得赔偿权利的不平衡呢？比如2005年，深圳城镇人口的死亡赔偿金高达51.73万元，而陕西农村人口的死亡赔偿金则只有3.35万元，两者相差15倍。如果统一的保险赔偿限额，可以说这一限额可以充分地保障陕西的农村人口获得赔偿的权利，但是，深圳的城镇人口获得赔偿的就可能明显缺乏保障。这种强制保险制度的是否能发挥其预期的保障作用就令人担心。
保险限额的高低，确实是一个很难调和的矛盾。如果国家实行统一的保险赔偿限额过低，那么这一机动车强制保险制度的存在可能意义就不大了。因为现在人身损害赔偿标准不断提高的情况下，如果投保人购买的强制保险并不能完全或者大部分转嫁其可能承担的赔偿责任，那就可能使被还害人获得赔偿的权利丧失了保障，也增加了机动车车主和驾驶人的风险。如果机动车再另外支付高额的保险费购买商业三者险作为补充，就可能大大增加机动车车主的负担。保险限额过低，实际上就给保险公司留下了通过开展商业性的第三者责任补充保险来赚取丰厚利润的空间。但是，如果机动车强制保险的保险限额过高，则会增加赔偿标准较低地区机动车车主的负担。如果真出现这种局面，那机动车强制保险还有存在的意义吗？
所以，如何妥善地解决这些矛盾，也应该是条例要考虑的问题，但我们在《条例》中没有看到相关的规定。
六、关于《条例》第22条的问题
《条例》第二十二条规定，有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿：
(一)驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；
(二)被保险机动车被盗抢期间肇事的；
(三)被保险人故意制造道路交通事故的。
有前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。
上述规定，实际上是保险公司免除承担保险责任的几中情形，这几种情形保险公司仅仅承担抢救费用的垫付责任，如果受害人死亡或者超过了抢救的费用，保险公司是不承担任何责任的。笔者认为这是不妥的，且违背了《道路交通安全法》的规定。
第一，《道路交通安全法》规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”（第76条）。根据该规定，只要发生交通事故，均应该由保险公司在保险限额内向受害人赔偿，并免赔情形。但是《条例》第22条的规定，却为保险公司设定了除外责任，明显违背了保障受害人依法获得赔偿的立法目的。
第二，本条规定的情形，虽然是由于机动车一方严重的过错造成的，但法律不应免除保险公司的赔偿。既然机动车参加了强制责任保险，而且这些情形是由于机动车的责任造成的，根据保障受害人获得赔偿的立法精神，应该由保险公司在保险限额内赔偿。当然，为了避免因保险公司代替机动车承担责任引发的道德风险，维护社会正义，法律可以赋予保险公司向侵害人代位追偿的权利。这样，既保障了受害人依法获得赔偿的权利，同时也没有免除侵害人应该承担的法律责任，既有利于保险受害人获得赔偿，也有利于机动车增强法律意识，避免道德风险。
第三，本条的规定侧重于保护考虑保险公司的利益，笔者认为毫无必要，忽视了被害人的利益有违法律的立法精神和立法目的。作为一项强制保险，已经以法律的形式确定保险公司的这一业务“总体上盈利不亏损”，充分地保障了保险公司的利益。所以，即使由于保险公司承担了这些情形下的保险赔偿责任，造成了保险公司过多的赔偿责任导致亏损，但是保险公司可以通过提高费率的方式实现不亏损不盈利，而不应该通过损害受害人获得保险赔偿的方式保护保险公司的利益。
所以，本条所规定这几种保险公司不承担赔偿责任的情形，明显不符合《道路交通安全法》第76条的规定，也违背了《条例》保护被害人依法获得赔偿的立法目的。
七、关于被害人不能直接向保险公司索赔的问题
根据《道路交通安全法》第76条的规定，保险公司应当直接向受害人赔偿保险金。而《条例》却规定被保险机动车发生道路交通事故时，只能由被保险人（投保人及其允许的合法驾驶人）向保险公司索赔；而且保险公司既可以向被保险人支付赔偿金，也可以向受害人支付赔偿金，也就是说保险公司向谁支付是保险公司的权利。《条例》还规定被保险人与保险公司对赔偿有争议的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这同样违背了《道路交通安全法》的规定，不利于保护受害人的合法权利。
笔者认为，为了切实保障被害人获得赔偿的权利，法律应当建立强制给付制度，否则保险公司拒绝赔偿时,要求当事人通过复杂的诉讼程序去索赔,其实并不能真正保障受害人依法获得赔偿的权利。本《条例》不仅没有建立起强制给付保险金的制度，而且剥夺了受害人直接向保险公司索赔的权利，更为不利于受害人的是，保险公司给付保险赔偿金，既可以向被保险人支付赔偿金，也可以向受害人支付赔偿金。如果保险公司将赔款支付给被保险人后，受害人实际上还得向被保险人提出索赔，可能需要经过漫长而复杂的诉讼程序，即使受害人最终胜诉，也可能出现无法执行的可能。
八、关于救助基金的问题。
第一，到底要到何时才能建立救助基金？
到目前为止，救助基金制度仍是停留在纸上的一个制度。通过本条例，我们再一次看到了立法者 “踢皮球”的现象。《道路交通安全法》规定，救助基金的具体办法由国务院制定；而国务院制定的《条例》又规定“救助基金的具体管理办法由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行”。但是，到目前为止我们仍没有看到具体的办法出台。笔者的疑问是，该制度到底要等到什么时候才能建立起来，法律对社会的承诺到底到什么时候才能兑现？真希望法律不要再有的空洞的承诺了！
第二，救助基金与机动车强制保险是什么关系？
《道路交通安全法》第17条规定，国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。在笔者看来，机动车强制保险与救助基金应该是两个不同的制度，应该分别立法。但是作为规范机动车强制保险的《条例》，却同时又对救助基金作了一些规定（见《条例》第24条、第25条、第26条）。实际上，这些规定根本不具有任何可操作性，没有任何实际意义的。我们不禁要问，这救助基金与机动车强制保险到底是什么关系，难道属于强制保险的一组成部分吗？否则怎么在这个《条例》中规范救助基金的制度呢，并通过该《条例》授权国务院相关部门制定施行办法呢？
九、有待明确的其他问题
第一，受害人用药和治疗标准问题。根据以往的经验，保险公司在核定受害人治疗费用时，往往设定一定的治疗和用药标准，超过该标准的用药和治疗费用不计算到保险赔偿范围内。实行机动车强制保险后，是否存在治疗和用药标准的问题，本条例并没有明确。如果没有标准，那么可能导致医疗机构滥用药品和提高治疗标准，也可能导致受害人擅自使用高标准用药和治疗，同时也造成保险公司自行设定治疗和用药标准，损害被害人的合法权利。
笔者认为，这个问题应该明确，可以借鉴工伤保险的治疗标准和用药标准，来规范对交通事故中受害人的治疗以及赔偿。
第二，机动车强制保险条款的由谁制定的问题。根据一般法理，强制保险不应当由保险公司制定保险条款，也不需要签订书面形式的保险合同，而是直接按照法律法规的规定执行，只需要按照规定缴纳保险费取得相关凭证后，在发生保险事故时，直接按照法律的规定执行。本《条例》虽然规定实行统一的保险条款，但没有明确这条款由谁来制定。笔者认为除非由国务院制定或者得到国务院的授权，否则任何一个部门制定该条款都可能存在一个法律效力的问题，因为《道路交通安全法》规定，机动车第三者责任强制保险具体制度由国务院制定，那自然只能由国务制定，或者国务院再授权给有关部
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